Le passage au système en point implique-t-il une baisse des retraites ?

Résumé

• Le niveau des pensions ne dépend pas de la formule de calcul, mais de la part de la richesse nationale consacrée aux retraites et donc principalement du taux de cotisation.
• A niveau de dépenses constant, la prise en compte de l’ensemble de la carrière laisse le niveau moyen des pensions inchangé.
• Un système en points est compatible avec une hausse des dépenses de retraites, si le taux de cotisation augmente au cours du temps.
• Le système actuel prévoit des baisses importantes des niveaux de retraites. La part des dépenses de retraites à long terme entre 11,8% et 13,8% du PIB, soit en dessous du plafond de 14% évoqué dans les projets de réforme.

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De nombreuses voix s’élèvent contre le projet de réforme et la baisse des niveaux de pensions qu’il pourrait induire. Ces critiques semblent bien fondées, dès lors que le projet de réforme structurelle s’est doublé d’un objectif de réduction des dépenses de retraites (voir le billet IPP dédié à l’analyse de l’étude d’impact). Mais le débat autour du niveau des pensions est largement marqué par un double postulat, que nous remettons en question dans ces lignes : le niveau des pensions baisserait forcément dans un système en points, alors que le système actuel maintient les droits à leur niveau actuel.

Dans un système en répartition la formule de calcul n’a aucun impact sur le niveau moyen des retraites

Dans un système de retraite en répartition, les cotisations payées par les personnes qui travaillent à un moment donné servent à payer les pensions de retraite des personnes qui sont retraitées au même moment. À mesure que le nombre relatif de retraités augmente, le besoin de financement augmente et il faut donc soit augmenter les cotisations soit baisser le niveau des retraites à âge de départ en retraite donné (accéder à une présentation pédagogique de ces arbitrages par le COR). Le niveau du taux de cotisation est donc bien l’indicateur principal de la générosité du système car il détermine la part de la richesse nationale que l’on consacre à nos retraites publiques, et donc in fine le niveau moyen des retraites. La générosité du système de retraites relève en effet d’un choix politique et non de considérations techniques. Il ne dépend pas du mode de calcul des droits à la retraite et se pose de la même manière dans le système actuel ou dans un système par points. Ainsi si l’on prélève 10000 euros de cotisations que l’on répartit entre 10 retraités, alors la retraite moyenne sera toujours de 1000 euros, et ce quelque soit la formule de calcul utilisée.
Malgré leurs différences, le nouveau système et le système actuel verseraient, à taux de prélèvement identiques, des retraites de niveaux moyens strictement égaux.

En particulier, la prise en compte de l’ensemble de la carrière pour le calcul des droits ne conduit pas à une baisse généralisée des pensions par rapport aux règles du système actuel (25 meilleures années ou dernier salaire). Supposons que la retraite se calcule pour l’ensemble de la population de la manière suivante : taux de liquidation x salaire de référence, ce dernier étant calculé comme la moyenne des 25 meilleurs salaires de carrière. Que se passe-t-il si l’on passe d’un calcul des 25 meilleures années à l’ensemble de la carrière comme proposé dans la réforme? Supposons que la moyenne des 25 meilleures années est supérieure de 20% à la moyenne sur l’ensemble de la carrière (de 2000 à 1600 euros par exemple). À taux de liquidation égal (par exemple 50 %), on obtient bien une baisse du niveau de pension (de 1000 euros à 800 euros). A cotisations constantes, une telle baisse engendrerait ainsi un bénéfice pour le système. La répartition étant la règle, cette baisse du salaire de référence est nécessairement compensée par une hausse du taux de liquidation (de 50 à 62,5%).

Une baisse importante des retraites prévue dans le système actuel

Le niveau des retraites ne dépend donc pas de la formule de calcul utilisée, mais bien de la part de la richesse nationale qui est socialisée dans le système de retraite. L’indicateur usuel pour illustrer ce choix sociétal est la part des dépenses en proportion du produit intérieur brut (PIB). C’est d’ailleurs sur ce point que porte une autre critique du projet de réforme: celui-ci induit une baisse des dépenses des retraites dans le PIB, d’environ 13.8% aujourd’hui à 12.9% en 2050. Dans un contexte de vieillissement de la population, diminuer les dépenses de retraite conduit en effet – à âge de départ à la retraite inchangé – à une baisse importante du niveau des pensions car une masse moins importante de cotisations doit financer des retraites plus nombreuses. En ce sens, la mise en place d’un système de retraite par points s’accompagnerait d’une baisse des montants de pensions par rapport aux niveaux actuels.

Deux éléments importants viennent tempérer cette interprétation. Tout d’abord, rien n’indique que le taux de cotisation du nouveau système sera gravé dans le marbre. En l’état, il s’agit d’un indicateur de la politique envisagée par la majorité actuelle : le vieillissement ne sera pas compensé par une hausse du taux de cotisation, et l’ajustement se fera sur le montant des pensions. Mais ce choix politique est susceptible d’évoluer avec le temps, et le système à points est totalement compatible avec une hausse du taux de cotisation, malgré des différences importantes de mise en œuvre. Un système en points n’implique donc pas forcément un gel du taux de cotisations et une baisse des niveaux de pensions.

Deuxièmement, rien n’empêche un gel des cotisations dans le système actuel. Les décennies récentes en sont une parfaite illustration. Des gouvernements de droite comme de gauche ont mené des réformes faisant peser l’essentiel des ajustements sur la baisse des pensions ou le relèvement de l’âge effectif de départ en retraite (deux mesures largement équivalentes, voir la note IPP n°42 – juin 2019). Ainsi à horizon 2060, malgré une augmentation de l’âge de départ à la retraite d’environ 2 ans, le Conseil d’orientation des retraites (COR) prévoit une baisse importante du niveau des retraites dans le cas où l’on garderait le système actuel : le niveau relatif des retraites (par rapport au niveau du salaire moyen) passerait de 65 % aujourd’hui à environ 45 % en 2070. Cette dégradation des pensions offertes par le système actuel en projection est peu connue du grand public, et ce malgré les nombreux rapports du COR répétant ce message. Dès lors, la critique principale portée au projet de réforme — les pensions vont baisser — est déjà largement imputable au système actuel. Cela est illustré dans le graphique ci-dessous tiré des projections réalisées par le COR. Il présente l’évolution à horizon 2070 de la part des dépenses de retraite dans le PIB pour le système actuel, en fonction des hypothèses de croissance du PIB. Il apparaît que, malgré une forte sensibilité des projections selon le scénario considéré, le niveau des dépenses est toujours en dessous du niveau actuel – et du seuil des 14% régulièrement évoqué dans le débat public. Cela implique qu’une cible de dépense de retraite à 14% à horizon 2070 constituerait en réalité une augmentation des niveaux de pensions moyens par rapport à la trajectoire prévue par le régime actuel.

La mise en œuvre d’un système universel de retraites par points n’entraîne pas, en soi, de baisses généralisées des pensions contrairement aux idées reçues. Ce sont les choix politiques et non le mode de calcul des pensions qui déterminent le niveau moyen des retraites. En l’état actuel du projet de loi, le choix politique est celui d’une baisse du niveau de dépenses de retraite à un niveau inférieur à celui prévu par le système actuel, autour de 12.9% du PIB à horizon 2050. Mais ce niveau n’est pas directement lié au choix d’un système en points : aussi bien dans l’ancien que le nouveau système, la baisse programmée des pensions peut-être limitée par une hausse du taux de cotisation, si l’on juge collectivement que davantage de ressources doivent être dédiées à notre système de retraite.