Dans son nouveau rapport annuel publié le 13 juin dernier, le Conseil d’orientation des retraites (COR) a modifié la façon d’analyser les résultats de ses projections. Elle consiste dorénavant à présenter d’abord les résultats dans un seul scénario qualifié de « référence », puis à ne présenter les résultats sous d’autres hypothèses économiques ou démographiques qu’ensuite, dans une partie consacrée à une analyse de variantes. Cette nouvelle présentation peut soulever plusieurs débats. L’un deux est de nature macroéconomique, et porte sur le caractère plus ou moins probable des diverses hypothèses de taux de croissance de la productivité à long terme (débat que le COR avait déjà largement documenté lors de son colloque de 2021 puis dans le dossier de sa séance plénière de décembre 2023). Un autre débat, auquel on a consacré récemment un billet du blog de l’IPP, est celui du choix des problématiques que le COR souhaite mettre en avant dans le débat public, que l’on peut chercher à interpréter au travers des choix de présentation des résultats.
Mais il serait dommage que les débats qui suivent la publication du rapport s’en tiennent à ces deux questions. La mise en avant par le COR d’un scénario unique, considéré comme de référence, dans lequel le système de retraite français reste durablement en besoin de financement, suggère un problème de soutenabilité financière du système. Elle interroge donc sur les équilibres qui avaient été trouvés suite à la dernière réforme, ce qui renvoie à la question des objectifs visés pour les retraites en France. Nous essayons, dans ce billet, de formuler les questions qui nous semblent les plus pertinentes pour le débat qui s’ouvre.
Quels choix sociaux au-delà des hypothèses techniques ?
Pour cela, autorisons-nous d’abord un détour conceptuel, en resituant l’usage des projections du COR dans la problématique plus générale de pilotage du système de retraite. La succession des réformes des retraites donne parfois l’impression que les équilibres (difficilement) trouvés sont systématiquement remis en cause, à chaque fois parce que la situation constatée s’avère différente du scénario qui avait été retenu comme référence lors de la dernière réforme en date. Une telle remise en cause n’est cependant pas une fatalité. Les choix structurants devraient en effet être, en théorie, formulés de façon générale. Ils n’ont pas de raison particulière d’être contingents à la réalisation d’un scénario économique en particulier. Un système de retraite par répartition repose, fondamentalement, sur un transfert entre les actifs et les retraités du moment. Ses modalités doivent donc être déterminées par des normes définissant explicitement le partage à la fois des temps de vie (par le choix d’un âge effectif de départ à la retraite, qui détermine le partage entre temps d’activité et temps de retraite) et des revenus (par les choix d’un niveau de contribution et d’un niveau de retraite, tous deux exprimés relativement au revenu d’activité, qui déterminent le partage entre le revenu net des contributions au moment de la carrière et le revenu différé pendant la retraite). Un pilotage du système de retraite qui serait véritablement basé sur des objectifs devrait donc commencer par fixer des cibles explicites, c’est-à-dire quantifiées, a minima pour les trois paramètres macroéconomiques que sont le taux de prélèvement global, le niveau moyen des retraites (relativement au revenu d’activité moyen), et la part de la durée moyenne de retraite dans l’espérance de vie. Ces cibles devraient, pour être opérationnelles, être formulées sous la forme de trajectoires, c’est-à-dire des séquences complètes des valeurs visées pour chaque année jusqu’à l’horizon de pilotage (car l’égalisation stricte des situations sur toutes les années est illusoire) assorties à des marges de variations acceptables autour de ces valeurs (pour tenir compte notamment du fait que les ajustements, si des correctifs devaient être appliqués, prennent du temps à se mettre en œuvre). Fixer de telles trajectoires-cibles ne nécessite pas de choisir préalablement un scénario de référence sur lequel s’appuie le raisonnement : on peut discuter par exemple du niveau moyen des contributions ou des pensions de retraite dans l’absolu, puisque l’objectif que l’on discute peut être formulé comme une norme que l’on cherchera à atteindre quelle que soit la croissance économique future. La seule contrainte est de placer cette discussion, et donc de formuler les objectifs, à un niveau de généralité suffisant pour que les normes d’équité gardent le même sens dans divers avenirs possibles. C’est pour cette raison par exemple qu’il est préférable de se donner un objectif de niveau relatif des pensions, sous la forme d’un rapport entre ce niveau et le revenu d’activité moyen, plutôt qu’un niveau exprimé en euros. C’est ce que l’on fait également, pour prendre un autre exemple, en formulant l’objectif censé déterminer l’âge de départ à la retraite sous la forme d’une norme générale de partage des gains d’espérance de vie. Cela permet en effet de tenir compte de l’incertitude sur la mortalité, en prévoyant une cible qui s’ajustera à l’espérance de vie qui sera effectivement constatée, plutôt qu’en fixant à l’avance un nombre d’années de retraite ou un âge moyen de départ précis. Cela n’empêche pas que les évolutions spontanées des indicateurs de retraite puissent s’écarter à l’avenir des évolutions initialement anticipées, mais cela prévient la remise en cause systématique, du fait de ces évolutions non-anticipées, des équilibres qui avaient été préalablement discutés. Le fait de s’être mis d’accord à l’avance sur des cibles générales explicites permet d’identifier sur quel(s) aspect(s) de la retraite portent les divergences entre l’attendu et l’observé, et donc d’orienter le sens des ajustements nécessaires pour les corriger.
Malheureusement, un tel pilotage par des objectifs est, malgré ce qui est officiellement affiché, très loin de correspondre à la pratique actuelle dans notre système de retraite. Les réformes des retraites en France ne définissent jamais de trajectoires-cibles qui seraient votées par le Parlement et qui expliciteraient les choix sociaux réalisés. Elles suivent à l’inverse une logique instrumentale : elles consistent en une liste de mesures techniques précises, dont les effets sont difficiles à appréhender (et ne peuvent de toute façon pas l’être sans recourir à des modèles de simulation complexes), associées à une trajectoire de solde financier dont on vérifie qu’elle permet, d’après les simulations, un retour à l’équilibre dans un scénario pris comme référence par le gouvernement. Les études d’impact présentent bien sûr de nombreux indicateurs, dont les trois paramètres structurant d’un régime par répartition évoqués dans le paragraphe précédent, mais ceux-ci sont présentés comme des résultats des mesures proposées dans la réforme, pas comme des objectifs sur lesquelles s’engage la Nation et qui doivent orienter les ajustements du système de retraite à venir. Par ailleurs, un effort important a, certes, été réalisé au cours des dix dernières années pour définir les objectifs donnés au système de retraite (ce qui s’est traduit notamment par l’ajout, en 2014, d’une partie relative au système de retraite dans l’article L.111-2-1 du Code de la sécurité sociale) et pour calculer et rendre public des indicateurs de pilotage (obligation donnée au COR, suite à la réforme des retraites de 2014 de publier chaque année un rapport actualisant les projections, publications des Rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale annexés aux lois de financement de la Sécurité sociale, décret définissant les indicateurs officiels de suivi pour le Comité de suivi des retraites, etc.) Malheureusement, ces nombreux indicateurs ne sont pas encore suffisamment pris au sérieux au point d’être vus et respectés comme de véritables engagements. La réforme des retraites de 2003 avait par exemple cherché à définir un cadre conceptuel pour la manière de modifier les paramètres déterminant l’âge effectif de départ à la retraite, en formulant une norme de partage des gains d’espérance de vie selon une règle « deux tiers-un tiers » (désignant les parts consacrées à l’allongement respectivement de la durée de carrière et de la durée de retraite). Cette règle n’avait toutefois été mise en application que pour définir un paramètre en particulier (la durée requise pour le taux plein) et ce dans une situation-type particulière (cas d’une personne commençant à travailler à 20 ans), alors que sa portée générale aurait dû la destiner à déterminer l’ensemble des règles définissant l’âge de départ à la retraite, y compris les bornes d’âges. Surtout, cette norme d’équité semble avoir été très peu mise en avant et discutée lors des débats parlementaires préalables aux réformes de 2010 et de 2023, alors même que la question de l’âge de départ à la retraite était centrale dans ces réformes, ce qu’on peut prendre pour preuve qu’elle n’était en réalité guère vue comme une référence normative dans le débat public. Pour le niveau des pensions, l’objectif fixé a été précisé de façon encore plus floue : l’article L.111-2-1 du Code la sécurité sociale se contente d’évoquer la « garantie d’un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités ». Si une telle formulation permet sans doute de faire facilement consensus, il est clair que, en matière de règle opérationnelle de pilotage, l’objectif de « niveau de vie satisfaisant » n’est pas un objectif satisfaisant …
Ce détour par les objectifs du système de retraite a, ici, avant tout pour but de souligner les enjeux sous-jacents au choix d’un scénario de référence par le COR. Si ce choix est si crucial, c’est parce que le solde financier des retraites est très sensible à la croissance, et si ce solde est si sensible à la croissance, c’est parce que le niveau relatif des pensions l’est. En d’autres termes, ce qui fait que le choix du scénario économique importe beaucoup est surtout le fait qu’il détermine, avec les règles de retraite actuelles, le niveau relatif des pensions en projection. Or, en l’absence d’un objectif explicite défini par les réformes pour ce niveau, c’est bien souvent celui spontanément atteint dans les projections qui est pris comme référence par toutes et tous. C’est donc là que se situe le cœur du problème, puisque cela revient à faire du choix du scénario économique de référence, indirectement, le choix d’un niveau de pension cible à l’aune duquel sera appréciée la soutenabilité financière du système.
Cet état de fait malheureux ne doit pas conduire à se tromper sur le véritable enjeu. La question pertinente du point de vue du pilotage des retraites, et donc celle sur laquelle devrait à notre sens porter le débat, reste de savoir quel est le niveau de retraite que l’on souhaite garantir pour les retraités futurs, et non quel est le scénario économique le plus plausible1.
Le débat qui vient : rendre enfin explicite l’objectif d’évolution du niveau des pensions de retraite
Comme on l’a déjà évoqué, l’instabilité du niveau relatif des retraites dans le système français tient aux règles d’indexation des pensions et des droits à retraite sur les prix. Ces règles font que l’ampleur de l’écart entre la dynamique des pensions et celle des revenus d’activité (et donc des cotisations assises sur ces revenus) est rendue automatiquement proportionnelle à l’écart de croissance entre les revenus d’activité et l’inflation. Cette instabilité pose problème. Elle soulève un débat qui est pour partie de nature technique, que la récente note de l’IPP sur les règles d’indexation dans un régime en annuités, entre autres, analyse en détail. Dans cette note, différentes modalités nouvelles d’indexation sont proposées, qui permettraient de corriger le problème. Mais il est important de garder aussi à l’esprit la formulation politique de ce débat, ce qui est l’objet du présent billet de blog.
Malgré ses inconvénients, le choix, fait à partir de la fin des années 1980, d’indexer les pensions et les droits à retraite sur l’inflation l’a été car il offrait aux pouvoirs publics l’avantage de pouvoir faire simultanément deux promesses. La première, explicite, était celle d’une protection contre le risque d’une baisse du pouvoir d’achat au cours de la période de retraite, en garantissant que les pensions, une fois liquidées, seraient revalorisées chaque année conformément à l’inflation. La seconde, moins affichée en tant que telle, et qu’on pourrait donc qualifier d’implicite, consistait à limiter l’ampleur des efforts demandés aux actifs (par une hausse des cotisations ou de l’âge effectif de départ à la retraite) en « finançant » la plus grosse partie du besoin lié au vieillissement de la population par une diminution du niveau relatif des pensions2, c’est-à-dire par le choix de règles qui font que le niveau des pensions croît, durablement, de façon moins dynamique que les revenus d’activité. Ce que mettent en lumière et soulignent les scénarios de faible croissance dans les projections du COR, c’est avant tout que ces deux promesses risquent de ne pas être simultanément tenables. Continuer de s’y accrocher, comme c’est fait aujourd’hui dans le cadre de réformes dont le succès mise beaucoup sur la réalisation d’un niveau de croissance suffisant, expose au risque de devoir relancer sans cesse le débat sur le partage des efforts. La question qui est posée au travers de la volonté (nouvelle) du COR de mettre en avant un scénario de référence basé sur une croissance relativement faible pourrait donc être résumé de la façon suivante : ne faudrait-il pas commencer à discuter de l’éventualité où les deux promesses ne sont pas simultanément tenables, et donc commencer à débattre de celle à laquelle est-on prêt à renoncer ?
La réponse à cette question conduira à se situer entre deux choix polaires, qui seront sans doute vus comme tous deux douloureux. Si l’on souhaite avant tout garantir le maintien du pouvoir d’achat des pensions, il ne sera pas possible de se fixer un objectif de niveau relatif des pensions qui soit indépendant de la croissance. En d’autres termes, on ne pourra pas se mettre d’accord à l’avance sur un partage des efforts qu’on pourrait appliquer dans tous les scénarios. Il faudra à l’inverse se préparer à revoir régulièrement à la baisse l’effort demandé aux retraités, à chaque fois qu’une faible croissance conduirait à ce que cet effort prenne la forme d’une diminution du pouvoir d’achat de leur pension, et à reporter l’effort sur les actifs du moment (et retraités futurs), via une hausse de leurs contributions ou un report de leur départ à la retraite3. Soulignons qu’un tel choix peut prendre une résonance particulière dans le contexte actuel de transition climatique : si la faible croissance de la productivité résulte d’un choix de sobriété écologique, continuer de vouloir garantir le pouvoir d’achat des retraites revient implicitement à choisir de faire porter l’effort de sobriété davantage sur les générations plus jeunes.
À l’opposé, essayer de contenir l’effort demandé aux actifs dans les limites de ce qui a été défini lors des dernières réformes, en se fixant un niveau relatif cible pour les pensions de retraite qui serait le même quelle que soit la croissance future, implique d’accepter l’éventualité de baisses du pouvoir d’achat des pensions, par des revalorisations inférieures à l’inflation. Il convient d’insister sur le fait qu’il ne s’agit pas ici uniquement de sous-indexations ponctuelles, comme celles appliquées en 2019 puis en 2020 dans les régimes de retraite de base, dont l’incidence pouvait être considérée limitée (et qui ont donc pu être jugées plus acceptables) du fait de leur caractère exceptionnel. Il peut s’agir aussi de sous-indexations appliquées de façon continue pendant plusieurs années, voire plusieurs décennies d’affilée. L’impact de telles sous-indexations pourrait bien sûr être atténué par une application différenciée en fonction du niveau de pension initial, comme cela avait été fait en 2020, mais, du fait du grand nombre d’années durant lesquelles ces sous-indexations pourraient être nécessaires en cas de croissance faible, il est illusoire de penser qu’on pourrait facilement contenir l’effort aux seuls retraités très aisés. Un système de sous-indexation différenciée pourrait en outre soulever d’autres problèmes (par exemple un rattrapage progressif des pensions de niveau intermédiaire par les pensions plus faibles, ces dernières bénéficiant de revalorisations durablement plus fortes, qui pourrait être vu comme une remise en cause de la contributivité du système).À cet égard, si le choix était fait d’une modération durable des pensions des retraités, il conviendrait de ne pas réduire le sujet à une « simple » question de revalorisation, mais de chercher au contraire à rendre explicite des normes générales d’équité qui donnent sens et orientent la façon de moduler et de calculer les sous-indexations. Une façon de le faire consisterait à resituer la question dans le débat plus vaste de l’objectif de niveau de pension, dont une dimension importante, et sans doute principale, est celle du niveau en début de période de retraite, exprimés relativement aux revenus de fins d’activité sous la forme d’un taux de remplacement. Si les pouvoirs publics sont amenés à réduire le pouvoir d’achat des pensions (ou de certaines pensions), on pourra difficilement arguer que la raison en est que les besoins des retraités diminuent ; la seule justification qui ait du sens est le fait que le niveau global de la pension aura été jugé trop élevé par rapport à ce qui est considéré soutenable, et que l’on souhaite donc revenir, rétrospectivement, sur le niveau initial qu’on l’on juge maintenant trop généreux (sans bien sûr remettre en cause les pensions déjà versées). Une éventuelle sous-indexation s’interprète alors comme un correctif appliqué après coup au taux de remplacement initial. Dans l’éventualité où les pensions des retraités seraient durablement sous-indexées, le débat gagnerait beaucoup en termes de transparence si ces sous-indexations étaient formulées en ces termes, car cela forcerait à rendre plus transparentes les normes sous-jacentes d’équité entre les générations au regard des taux de remplacement. Cela pourrait faciliter également la redistribution qu’on souhaiterait opérer par le biais de revalorisations différenciées. Prenons un exemple pour illustrer cela. Au régime général, le taux de liquidation est le même (50 % du salaire de référence au terme d’une carrière complète) sur l’ensemble des rémunérations en dessous du plafond de sécurité sociale. On pourrait imaginer (il s’agit ici d’un exemple hypothétique ayant uniquement une valeur d’illustration), si l’on souhaite paramétrer une sous-indexation qui épargne les retraités les plus pauvres, que celle-ci prenne la forme d’un coefficient correcteur calculé pour laisser le taux de liquidation inchangé sur la partie basse des rémunérations (par exemple celle qui se situe en dessous de la moitié du plafond) mais diminué sur la partie haute. Il s’agirait en quelque sorte de faire le chemin inverse de celui pris à la fin des années 1980 : le choix avait alors été de rendre moins visible une modération des pensions, en la faisant passer par une moindre revalorisation (selon l’inflation plutôt que selon le taux de croissance des salaires) plutôt que par une baisse explicite du taux de liquidation4 ; il s’agirait ici de rendre plus transparents des choix futurs de modération des pensions, en les rendant explicites sous la forme de correctifs des taux de liquidation (appliqués après coup y compris sur des pensions déjà liquidées), plutôt que par des sous-indexations différenciées dont les impacts en termes d’équité peuvent être durs à appréhender.
- À cet égard, un ajout très utile au rapport du COR consisterait à déterminer et rendre public le scénario qui assure spontanément l’équilibre financier sur l’horizon de pilotage, et à présenter les résultats des projections dans ce scénario. En effet, si les réformes des retraites passées n’affichent pas explicitement d’objectif de niveau relatif des retraites, elles en font un implicitement en définissant des règles dont on attend qu’elles assurent la soutenabilité financière du système : cet objectif implicite correspond à l’évolution spontanée du niveau relatif des pensions dans le scénario dans lequel le système est spontanément équilibré. Si l’on fait cet exercice à partir du rapport du COR de juin 2023, en supposant qu’il traduise la situation consécutive à la dernière réforme, l’objectif implicite de niveau relatif de pension est celui d’une baisse, par rapport à la valeur observée en 2014, de 10 % en 2035, de 20 % en 2045 et de 30 % environ en 2060. ↩︎
- Par exemple, dans le rapport annuel du COR de 2019, soit avant la dernière réforme, il était estimé que, dans le scénario économique le plus proche de l’équilibre à long terme, 59 % du besoin de financement accrû lié au vieillissement de la population entre 2003 et 2070 serait couvert par la diminution du niveau relatif des pensions, contre 31 % par la hausse de l’âge effectif moyen de départ à la retraite et 12 % par la hausse des prélèvements (figure 2.22, page 117) ↩︎
- Rappelons qu’on se situe ici au niveau macroéconomique, et que les efforts dont il est ici question sont des efforts moyens. Une hausse des contributions peut prendre de nombreuses formes (hausse des cotisations retraites, hausse d’autres prélèvements qui seraient ensuite transférés au système de retraite, élargissement d’assiette, annulation d’exemptions de cotisations sociales, etc.) de même qu’une hausse des âges effectifs de départ à la retraite (hausse des bornes d’âge, allongement de la durée requise pour le taux plein, modification des dispositifs dérogatoires de retraite anticipée, etc.), ce qui permet de partager les efforts de façon différenciée entre les actifs, selon leurs caractéristiques. ↩︎
- À l’époque, le choix du mécanisme de revalorisation pouvait aussi se justifier par un souhait de rendre la mesure transitoire. Il pouvait être jugé plus aisé de corriger les sous-indexations qui avaient été décidées, par d’éventuelles sur-indexations futures en cas de croissance plus favorable, alors qu’une diminution du taux de liquidation au moment du départ à la retraite a a priori des conséquences plus durables. ↩︎